Die europäische Integration und die Funktionalismus-Theorie

2001 - Internationale Beziehungen

Der Funktionalismus wird allgemein mit der Entwicklung der europäischen Integration in Verbindung gebracht. Der Funktionalismus erklärt die Integration, und die Integration belegt den Funktionalismus. Allerdings scheint im Lager der Funktionalisten eine gewisse Zurückhaltung zu herrschen in der Beurteilung der Entwicklung der europäischen Integration zur europäischen Union. Hier soll versucht werden, dies aufzuholen. In der Behandlung der Entwicklung der Zusammenarbeit in der EG/EU, soll hier die fortlaufende Gestaltung der Politik und Maßnahmen die die EG/EU vorgenommen haben, um die gestellte Aufgabe wahrzunehmen, untersucht werden. Es ist hier besonders wichtig, auf Kausalitäten zu achten. Erscheinen Maßnahmen als eine konsequente Weiterführung früherer Maßnahmen, ist es berechtigt, einen spill-over Effect anzunehmen.

Getrennt von der fortlaufenden Gestaltung der Politik und den Maßnahmen sollen die reformerischen Erneuerungsschübe der Zusammenarbeit gehalten werden. Diese Reformen sind in ihrer Struktur komplexer, und eine funktionalistische Erklärung für diese Reformen würde typischerweise weniger Gewicht auf das spill-over- Element, als auf das spill-back- Element, Expansion-als-Konfliktlöser, und innerorganisatorische Innovation als Erklärung für die Reform legen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg hatte sich die Mentalität entscheidend zum Vorteil einer pan-europäischen Idee geändert. 1948 wurde auf einem Kongress in Den Haag die Union Europäischer Föderalisten gegründet, die ein vereintes Europa verlangte. Gleichzeitig hatte nach dem Krieg der nun einsetzende Kalte Krieg eine deutliche Abschwächung der Bedeutung Europas gegenüber den zwei Polen USA und der Sowjetunion zur Folge [1]. Jetzt sahen die nationalen Politiker ein, dass es zur Erholung Europas notwendig war, wirtschaftlich und politisch zusammenzuarbeiten, um Europa aus der Krise zu holen. 1949 wurde daher von zehn europäischen Staaten der Europarat gegründet. Später traten noch viele andere Staaten hinzu, u.a. auch die Bundesrepublik Deutschland.

Der Europarat ist eine klassische Form der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit ohne Übertragung von Macht und Einschränkung oder gar Übertragung von hoheitlichen Rechten [2]. Schon bei seiner Gründung kamen Vorschläge zur Gründung einer Organisation zur Wahrnehmung von Wirtschaftsinteressen auf, besonders plädierte der französische Außenminister Robert Schuman dafür. Diese Initiative stieß jedoch auf Widerstand. Daraufhin kam es 1951 zur Gründung der Montanunion, einer Gemeinschaft für Kohle und Stahl. Wegen der zunehmenden Bedrohung von Seiten der Sowjetunion kam es ein Jahr später zur Gründung einer europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), die ein europäisches Heer mit eigenen Souveränitätskompetenzen vorsah.

Der idealistische Aspekt spielte eine gewisse Bedeutung für den Anfang der europäischen Zusammenarbeit, aber der funktionalistische Aspekt überwog: Die BRD brauchte aus politischen und wirtschaftlichen Gründen Anlehnung an den Westen, um sich gegenüber der Sowjetunion abzusichern. Frankreichs Interesse war es, Deutschlands wirtschaftliche Ressourcen zu kontrollieren, denn es war von deutschen Kohlenlieferungen abhängig. Außerdem wollte Frankreich Deutschland politisch einbinden, um einen erneuten Gegensatz zu verhindern und durch die Zusammenarbeit aus dem Schatten der USA zu treten, die jetzt die führende Macht in Westeuropa waren [3]. In der Art zu denken war die Politik nicht den realistischen Ideen entkommen, doch die funktionelle Notwendigkeit zu kooperieren ist deutlich, obwohl sie sich aus einem Machtkalkül heraus ergab. Frankreich war sowohl Saboteur als Förderer der europäischen Zusammenarbeit. Die EVG wurde 1953 von der Nationalversammlung verworfen und als Ersatz wurde die westeuropäische Union (WEU) geschaffen.

Nur wenige Jahre nach der Gründung der Montanunion rief deren Leiter Jean Monnet ein "Aktionskomitee für die Vereinigten Staaten von Europa" ins Leben. Das Komitee schlug in einem Bericht die Gründung zweier neuer europäischer Gemeinschaften vor: eine Europäische Atomgemeinschaft (EAG) und eine Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG oder EG). Dieser Vorschlag wurde von den Teilnehmern der Montanunion 1957 im Römischen Vertrag angenommen und trat ein Jahr später in Kraft.

Jean Monnets "Aktionskomitee für die Vereinigten Staaten von Europa" klang sehr idealistisch und er selbst war pan-europäisch ausgerichtet. Nichtsdestotrotz stand diese Erweiterung der Zusammenarbeit im Einklang mit den Interessen der Montanunion, und war eine konsequente Weiterführung ihrer Ziele. Die Montanunion hatte als Ziel die Sicherung der Energieversorgung und des Rohmaterials für die Wirtschaft der Mitgliedsländer. Die Gründung einer atomaren Gemeinschaft war eine logische Folge der Zielsetzung der Montanunion. Atomenergie war damals die Zukunftsenergie: man wußte, dass die fossilen Brennstoffe nicht unbegrenzt vorhanden sind, und Atomenergie versprach eine billigere Energiequelle zu sein. Hinzu kam, dass Ägypten 1956 den Suez- Kanal sperrte und somit Energieversorgungsengpässe schuf. Europa lernte daraus, wie abhängig ihre Wirtschaft von außereuropäischen Öllieferungen war. Ein Atomprogramm konnte Abhilfe schaffen.

Die EWG oder EG war eine logische Weiterführung der Politik der Montanunion. Über das Ziel der EWG heißt es im Gründungsvertrag: ,,Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung eines gemeinsamen Marktes und die schrittweisen Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten zu fördern, die in dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen sind" [4]. Die Montanunion gewährte den freien Fluß von wichtigen Rohstoffen. In der EWG ist dieses Prinzip nun auf alle Wirtschaftsgüter erweitert. Der Gedanke der Annäherung der europäischen Staaten durch Zusammenarbeit, um zukünftig Stabilität zu gewähren, was auch für die Montanunion ein wichtiges Motiv war, wird hier im Artikel 2 deutlich als Ziel ausgedrückt.

Bei der EAG wäre es nicht falsch, von einem Spill-over der Montanunion zu sprechen. Bei der EWG handelt es sich jedoch nicht um eine funktionalistische Erweiterung des Handlungskatalogs, um der Zielsetzung gerecht zu werden. Es handelt sich eher um einen funktionalistischen Ausbau einer Idee. Es ist also kein organisationsbedingter Handlungszwang, aber das Motiv für die Zusammenarbeit ist auf jeden Fall funktionalistisch. Im Entstehungsprozeß der EAG und EWG spielte auch die ,,Expansion als Konfliktlöser" als Erklärungsmodel hinein. 1956 beschlossen Frankreich und die BRD das Saargebiet in die BRD einzugliedern. Das Saargebiet war bis dahin dem französischen Wirtschaftsraum angegliedert, vorallem aufgrund der Bedeutung des Gebiets als Kohlenlieferant Frankreichs. Der ,,Verlust" des Saargebietes für Frankreich konnte so durch die EAG und die EWG aufgehoben werden. So wurde ein zwischenstaatliches Problem durch den Ausbau der Zusammenarbeit gelöst [5].

In der Folgezeit kam die Zusammenarbeit nicht viel voran. 1965 wurde beschlossen, die EGKS, EWG und EAG zu einem Exekutivorgan, der EG, zusammenzuschließen. Großbritannien, Dänemark, Norwegen, Österreich, Portugal, die Schweiz und Schweden sahen die Notwendigkeit, die Zölle abzubauen, und gründeten 1960 die EFTA und forderten die EWG Mitgliedstaaten auf beizutreten. Der Außenminister der BRD, Heinrich von Brentano, schloß jedoch eine unmittelbare Verbindung von EWG und EFTA aus. Es konnte nur noch ein Einzelbeitritt von EFTA-Mitgliedern zur EWG in Frage kommen. Einige EFTA-Staaten zogen daraus eine Konsequenz und stellten 1961 den Antrag auf Beitritt zur EWG. Aber in diesem Punkt, und auch überhaupt, bewegte sich die EWG in der Periode der Präsidentschaft Charles de Gaulles von 1959-69 keinen Schritt. Die EG war für de Gaulle allein ein Instrument zum besseren wirtschaftlichen Nutzen Frankreichs und auch nur solange und soweit interessant [6].

Mit dem Rücktritt de Gaulles kam der Integrationsprozeß wieder in Gang. Sieben Monate nach de Gaulles Rücktritt einigten sich die EG-Mitgliedsstaaten auf dem Haager Gipfeltreffen darauf, es zur EG-Erweiterung kommen zu lassen. Außerdem wurden bei dem Treffen Beschlüsse zur stufenweisen Einführung einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) bis 1980, und zur politischen Zusammenarbeit gefaßt. Wenig später wurde beschlossen, eigene Einnahmen für die Gemeinschaft einzuführen, und dass die Außenhandelskompetenz von den Mitgliedsstaaten auf die EG übergehen sollte. Es wurden hier im Dezember 1969 sowohl Sachen beschlossen, die als weiterführende Maßnahmen dem Ziel der EG dienten, nämlich Erweiterung des Wirtschaftsraums und gegenseitige politische Einbindung, als auch Sachen, die als spill-over- Zusammenhänge gesehen werden können.

Seit 1963 hat die EG Assoziierungsabkommen mit zahlreichen europäischen und außereuropäischen Staaten abgeschlossen, um die Handelsbeziehungen zwischen ihnen und der EG zu begünstigen. Es war daher eine logische Konsequenz, dass die EG nun die Außenhandelskompetenz übernahm. Außerdem hätte es gegen das Prinzip der Außenzoll- Politik verstoßen, wenn die Mitgliedstaaten besondere Handelsbeziehungen erhalten hätten, da diese Staaten dann ein Schlupfloch zum ganzen EG-Markt geboten hätten. Nur knapp ein Jahr später wurde beschlossen, die Außenhandelskompetenz der EG zu erweitern, und eine gemeinsame Außenpolitik im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) zu führen.

Der Grund für den Beschluß, der EG eine eigene Einnahmequelle zu geben, war in den drastisch steigenden Kosten der EG, besonders auf dem Agrarsektor, zu sehen. Neue Gelder mußten gefunden werden und durch Übertragung von Eigenfinanzen wurde die EG- Budgetierung leichter gemacht und ein Streit über die Kostenverteilung vermieden. In Zusammenhang mit dem steigenden Haushalt und dem Budgetierungsproblem war auch die WWU zu sehen. Mit variierenden Valutakursen war kein Budget zu machen. Das führte zur Einführung des ECU als europäischer Währungseinheit 1978. Die WWU diente desweiteren dem ungehinderten Strom der Waren, da hierdurch der Handel erleichtert wurde.

In den 80er Jahren erfolgte wiederum ein wichtiger Integrationsschub. Mit der Abschaffung der autoritären Regime in Griechenland, Spanien und Portugal und der darauffolgenden Demokratisierung war der gegenseitige Wunsch vorhanden, diese Länder in die europäische Zusammenarbeit einzubinden, um den Markt zu erweitern und das politische System zu stabilisieren. Griechenland trat 1981, Spanien und Portugal 1986 der EG bei. Diese Beitritte hatten zur Folge, dass Maßnahmen ergriffen werden mußten, um die Wirtschaft dieser Länder der europäischen anzugleichen. Die EG- Mitgliedstaaten einigen sich darauf, ein integriertes Mittelmeerprogramm (IMP) als Hilfe für die südlichen Regionen zu schaffen, um dort die Ökonomie zu fördern. Gleichzeitig stellte der Präsident der EG-Kommission, Delors, dem Europäischen Parlament das Binnenmarktprogramm zur wirtschaftlichen Belebung Europas vor, auf der Grundlage des Dooge- Berichts, der eine effizientere Gestaltung der EG-Institutionen verlangte [7]. Dieses Programm war eine natürliche Weiterführung des Wirtschaftsförderungsziels der EG, aber auch eine unterstützende Maßnahme für das IMP. Zu der wirtschaftlichen Initiative gesellte sich nun auch der politische Gedanke. 1981 befürworteten die Außenminister Italiens und der BRD eine Stärkung der EPZ. Die Hintergründe waren spezifisch deutsche Interessen, aber auch eine Weiterführung der Politik, die mit der Übertragung von außenpolitischer Kompetenz an die EG durch die EPZ eingeschlagen worden ist. Die Stärkung diente aber auch der Festigung und Absicherung der neuen demokratischen Staaten Südeuropas, durch politisches Einbinden und Einschwörung auf liberale und demokratische Werte. 1983 kam es daraufhin zur ,,feierlichen Deklaration zur Europäischen Union".

Nun wurden die Reforminitiativen nach einem typisch funktionalistischen Schema gebündelt. Lord Cockfield ließ eine Liste von Maßnahmen zur Verwirklichung des Binnenmarktes erstellen. Daraus entstand das ,,Weißbuch über die Vollendung des Binnenmarktes", mit 300 Vorschlägen zur Verwirklichung des Binnenmarktes. Das Weißbuch wurde kurz darauf von den Mitgliedstaaten gebilligt, doch gleichzeitig mußte die Konsequenz gezogen werden, die Römischen Verträge zu ändern. Ein halbes Jahr danach wurde dies in einem Aktionsplan umgesetzt und der politische Aspekt mit einbezogen. Die Vertragsänderung wurde 1986 in der ,,Einheitlichen Europäischen Akte" (EEA) niedergelegt [8]. 1988 wurde die Notwendigkeit des Binnenmarktes durch die Errechnung der Kosten seiner Nichverwirklichung durch den Cecchini-Bericht dramatisch unterstrichen [9]. Der Vorgang entspricht einem spill-over- Bild: Die Organisation mußte erweiterte Kompetenzen bekommen, um die neue Aufgabe zu lösen, und entwarf ein Programm mit ganzen 300 Punkte. Die Punkte mußten angenommen werden, was aber gleichzeitig eine Umdefinierung der Organisation zur Folge hatte, indem nun auch neue Elemente hineinkamen, die explizit nichts mit den 300 Punkten zu tun hatten.

Im politischen Teil wurde beschlossen, ,,gemeinsam für die Demokratie einzutreten, wobei sie sich auf die in den Verfassungen und Gesetzen der Mitgliedstaaten, in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Europäischen Sozialcharta anerkannten Grundrechte, insbesondere Freiheit, Gleichheit und soziale Gerechtigkeit stützen" [10]. Festzuhalten ist, dass hier die EG Menschenrechtspolitik in ihre Außenpolitik einfließen lassen kann, und dass ihr sozialpolitische Kompetenz zugestanden wird. Der soziale Aspekt geht auch in die wirtschaftspolitischen Ziele hinein. Die EG hat ,,den festen Willen, durch die Vertiefung der gemeinsamen Politiken und die Verfolgung neuer Ziele die wirtschaftliche und soziale Lage zu verbessern und das Funktionieren der Gemeinschaften in der Weise zu verbessern, daß die Organe die Möglichkeit erhalten, ihre Befugnisse unter Bedingungen auszuüben, die dem gemeinschaftlichen Interessen am dienlichsten sind" [11].

Die EG-Kommission erarbeitete ein Aktionsprogramm zur Umsetzung der EEA, das ,,Delors-Paket", das später dann Grundlage für den Maastrichter Vertrag wird.

Auf dem Weg nach Maastricht lag der Zusammenbruch der kommunistischen Macht in Osteuropa. Dies bedeutete eine Neugestaltung Europas, was sich auch funktionalistisch auf die europäische Zusammenarbeit auswirken sollte. Die Mitgliedsstaaten der EG beschlossen Osteuropa Wirtschaftshilfe als demokratische Geburtshilfe zu geben und um den Markt auszubauen. Es kam zur Gründung einer Europäischen Bank für den Wiederaufbau in Osteuropa, welche zusammen mit der Währungspolitik den Grundpfeiler für die spätere Europäische Zentralbank und die Währungsunion bildet.

Als eine weitere Folge des Zusammenbruchs im Osten bot sich die Möglichkeit der deutschen Wiedervereinigung. Eine solche Vergrößerung des politischen Potentials Deutschland bedeutete eine entscheidende Verschiebung der Macht in Europa zu Gunsten Deutschlands, und die Haltung der übrigen europäischen Staaten war daher vorsichtig und reserviert. Es mußte also eine für alle Parteien akzeptable Lösung ausgearbeitet werden. Die Wiedervereinigung Deutschlands war zwar nicht an Bedingungen geknüpft, doch wenige Jahre danach kam der Maastrichter Vertrag zum Abschluß, dessen Ergebnis die engere politische Bindung aller Mitgliedsstaaten ist, - also auch Deutschlands. Die Währungsunion unterbindet die dominierende Stellung der D-Mark und die Wiederbelebung der militärischen Zusammenarbeit wurde 1988 durch die Gründung einer deutsch-französischen Brigade erreicht. Es bestand also eine Kohärenz zwischen Maastricht und der Wiedervereinigung. Es wäre vielleicht zu viel zu sagen, dass der Maastrichter Vertrag die Bedingung für die Wiedervereinigung war, aber die Wiedervereinigung bedingte den Maastrichter Vertrag, und dieser beseitigte die Probleme, die die EG-Nachbarn Deutschlands mit der Wiedervereinigung hätten haben können. So gesehen dient auch die Expansion-als-Konfliktlöser als Erklärungrnodell für den Maastrichter Vertrag. Die jetzt offenen Grenzen nach Osteuropa brachten, im Zusammenhang mit dem Schengener Abkommen, die Notwendigkeit, den Strom von Emigranten und Flüchtlingen zu regeln. 1991 wurde die deutsche Forderung nach einer gemeinsamen Einwanderungspolitik, sowie einer europäischen Fahndungsbehörde (Europol) einzurichten, akzeptiert, und ging in den Maastrichter Vertrag ein.

Im Maastrichter Vertrag wurden nun folgende Kompetenzbereiche, der jetzt EU genannten europäischen Zusammenarbeit, beschlossen [12]:

a. Die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen bei der Ein- und Ausfuhr von Waren sowie aller sonstigen Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten.

b. Eine gemeinsame Handelspolitik

c. Ein Binnenmarkt, der durch die Beseitigung der Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist.

d. Maßnahmen hinsichtlich der Einreise in den Binnenmarkt und des Personenverkehrs im Binnenmarkt gemäß Artikel lOOc.

e. Eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der Fischerei. Eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet des Verkehrs.

g. Ein System, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarkts vor Verfälschungen schützt.

h. Die Angleichung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, soweit dies für das Funktionieren des gemeinsamen Marktes erforderlich ist.

i. Eine Sozialpolitik mit einem Europäischen Sozialfonds.

j. Die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts.

k. Eine Politik auf dem Gebiet der Umwelt.

1. Die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft.

m. Die Förderung der Forschung und technologischen Entwicklung.

n. Die Förderung des Auf- und Ausbaus transeuropäischer Netze.

o. Einen Beitrag zu einer qualitativ hochstehenden allgemeinen und beruflichen Bildung sowie zur Entfaltung des Kulturlebens in den Mitgliedstaaten.

q. Eine Politik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit.

r. Die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete, um den Handelsverkehr zu steigern und die wirtschaftliche und soziale Entwicklung durch gemeinsame Bemühungen zu fördern.

s. Einen Beitrag zur Verbesserung des Verbraucherschutzes.

t. Maßnahmen in den Bereichen Energie, Katastrophenschutz und Fremdenverkehr.

Als zusätzliche Bestimmungen werden u.a. die Unionsbürgerschaft und die Satzung der Europäischen Zentralbank eingefügt. Die neue Komponente der Zusammenarbeit waren gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Innen- und Rechtspolitik, Sozialpolitik und die gemeinsame Währung. Mit der Binnenmarktsverwirklichung als Ausgangspunkt, ist die Zusammenarbeit so durch spill-over, Expansion-als-Konfliktlöser und einer großen Portion fragmented issue linkage auf eine andere Grundlage gestellt, und die Integration innerhalb weniger Jahre sehr weit gebracht worden.